【思享家】聚焦碳增匯，構建低碳國土空間開發模式

　　作者：岳文澤（浙江大學土地與國家發展研究院副院長）；王田雨（浙江大學土地與國家發展研究院博士）；李林林（浙江大學土地與國家發展研究院副研究員）

　　當前，碳中和在一定意義上已成為全球共識。2021年《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出，鞏固生態系統碳匯能力。強化國土空間規劃和用途管控，嚴守生態保護紅線，嚴控生態空間占用，穩定現有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用。國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》也提出，要堅持系統觀念，推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，提高生態系統質量和穩定性，提升生態系統碳匯增量。這明確了在“碳減排”之外，實現低碳國土空間開發目標的另一主要路徑。但在實踐中，由于城鎮化的加速、“耕地位移”頻率的增加以及農村建設用地量的持續增長，我國當前的國土空間開發仍然面臨一定的碳匯損失風險，亟需探討通過提升生態系統碳匯能力，實現低碳國土空間開發的基本思路與具體路徑。

　　構建低碳國土空間開發模式的思路

　　筑牢碳匯規模性損失底線。構建低碳國土空間格局的基本路徑是將底線型控制思維納入城鎮建設用地空間擴張中，嚴格控制城鎮建設用地外延式擴張規模。從歷史視角看，工業文明時期，為服務于資本的快速累積和經濟的迅速發展，人類活動和人工設施在空間上呈現粗放式規模擴張態勢，在城郊土地低成本的吸引下，開發商大量圈占土地，導致城郊地區農用地的減少以及濕地、林草地的萎縮。因此，城鎮化進程中，土地利用低碳優化的首要原則是要結合城市發展的合理需求，確定增量土地開發利用規模、結構和時序，促使各項建設開發活動盡可能地節省用地，防止建設用地低效無序擴張，從而侵占自然生態用地。

　　提高碳增匯策略的實施效率。陸地生態系統碳匯水平空間分布的異質性，決定了可通過空間分區管制等手段，提高國土空間開發利用過程中碳匯功能的維護和提升。從生態學視角看，生態環境對某一特定生物群落所提供的生存空間及對其正向演替的作用存在地域差異性，不同地區的生態條件、氣候特點和土壤屬性共同塑造了獨特的生態系統特征，進而影響該地區的生物多樣性、植被類型和生態過程。針對不同地區的生態特點，科學分析陸地生態系統植被碳匯能力的現狀和潛力、合理引導城鎮擴張空間格局、有序保護以高水平碳匯空間為中心的自然資源，在短期內有助于減少單位建設用地擴張所引發的陸地生態系統碳排放量，長期來看能夠最大程度發揮區域碳匯增長潛力，促進生態系統健康發展。

　　合理引導碳源空間向碳匯空間有序轉變。隨著城鄉土地制度的完善與土地整治工程技術的進步，對已開發利用土地實施再開發和再修復以實現土地用途的轉變，是促進陸地生態系統碳匯能力提升的一條重要途徑。通過及時的農村土地整理，將釋放的土地轉化為耕地，能夠有效補充因城鎮擴張而損失的耕地資源，進而緩解因耕地位移造成的陸地生態系統碳匯的間接損失。同時，針對一些受水土條件等限制，不適合復墾為耕地的區域，因地制宜實施生態修復工程，例如物種引入、生態廊道建設、生態移民、近自然林業等，可以在短期內釋放出大量自然、半自然生態空間，為陸地生態系統碳匯增長貢獻巨大潛力。

　　低碳國土空間開發的具體路徑

　　推動城市蔓延與增長管理的低碳化轉向。城市擴展邊界劃定是國際上針對城市蔓延和增長管理問題的關鍵策略之一?？赏ㄟ^土地規劃、土地權屬控制以及其他土地調控管理手段，明確城市區域與農村區域之間的分界線，并將合法的城市開發權限制在該界限內，以控制城市空間規模的增長。但城鎮化建設和發展需要有一定的土地作為保障。為保障陸地自然生態系統固碳能力、提升碳匯增長潛力，城鎮空間增長管理模式需作出根本性轉變。在我國特有的土地和地方財政體制下，不少城市都面臨工業用地比例明顯偏高而住宅用地比例偏低的問題。因此，推動城市蔓延與增長管理的低碳化轉向，更加主張在現有的城鎮建成區范圍內，調整土地利用結構，將未利用地和綜合效益差的土地置換出來，重新配置，不斷更新和提升城鎮內部土地利用功能和土地承載能力。此外，在城市更新過程中，應有意識通過增加綠地、提高綠化覆蓋率、改善城市植被結構等措施，提升城鎮地區固碳能力，為區域補充更多碳匯來源。

　　提升碳匯功能在國土空間用途管制中的優先級。目前，我國用途管制制度已廣泛應用于土地、森林、水域、草原等自然資源領域，即采用強制化的手段對自然保護區、濕地公園、森林公園等重要生態空間實施特殊性保護。新一輪國土空間規劃明確了以生態保護紅線為核心的國土空間管理模式，旨在以“一條紅線守住自然生態安全邊界”。但生態保護紅線劃定等主要依據水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護等生態功能，生態系統碳匯功能尚未被納入紅線區劃分依據?！疤贾泻汀北尘跋?，生態系統的碳匯功能以及生態產品的重要性與日俱增，有必要將具有高碳匯水平且集中分布的區域納入生態保護紅線范圍當中，實施具有規范性和制度化的用途管制策略。

　　建議將維護區域“碳中和”發展目標作為生態保護紅線制度的關鍵性職責之一。首先，借助科學的碳匯估算方法和高分辨率空間數據，獲取區域內陸地生態系統碳匯水平的空間分布情況，進而識別出需納入生態保護紅線范圍的高水平碳匯（潛力）區域。其次，提升生態系統碳匯在紅線區內用途管控和生態保護修復中的優先級。一方面，加大生態系統碳匯監管執法力度。依據區域碳中和目標和生態系統碳儲量本底，確定并分解生態系統碳匯空間管控、質量提升等目標任務，明確碳匯能力持續鞏固提升的監督考核要求。另一方面，加強生態保護修復碳匯成效監管。將生態系統碳匯納入生態保護紅線監管與成效評估當中，以充分發揮生態系統碳匯對生態保護修復的導向作用和倒逼作用，強化區域內生態保護修復固碳能力。

　　挖掘城鄉統籌規劃的碳匯增長潛能。以“全域規劃”引導城鄉土地利用低碳化轉型，建立以土地整治為基礎的城鎮化發展模式。低碳導向的國土空間格局優化并非一味限制開發或追求碳匯空間增長，其構建既要滿足城鎮化進程中的土地需求，又要確保耕地總量不減少、質量不下降，同時還要追求陸地碳匯總量的增加。為有效解決多目標下土地利用的矛盾與沖突，要建立以全域土地循環利用為核心的規劃理念，同時采取以土地整治為基礎的規劃實施手段。

　　城鄉土地循環利用旨在將城市和鄉村視為有機整體，按照“人地掛鉤”原則統籌規劃建設用地布局，實現區域土地利用總量長期動態平衡。除農村土地制度和戶籍制度改革外，還需“全域規劃”引領，盤活閑置宅基地資源，遏制違規用地，推動農村建設合理用地。因此，有必要準確統計農村人口數量、宅基地整治規模，了解廢棄及長期閑置宅基地地理位置及自然條件，劃分集中建房區、復墾復種區和生態修復區。在此基礎上，遵循先規劃后用地原則，解決新增分戶人口宅基地需求，合理推進農村土地整治和生態修復工程。