發展社會主義協商民主是新時代中國特色社會主義思想的重要內容。習近平同志在黨的十九大報告中指出：“人民政協是具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。人民政協工作要聚焦黨和國家中心任務，圍繞團結和民主兩大主題，把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程，完善協商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結?！辈⑻貏e強調： “加強人民政協民主監督，重點監督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實?！奔訌娙嗣裾f民主監督，需要深刻理解習近平同志提出的并在中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》(以下簡稱《意見》)規定的關于人民政協民主監督是“協商式監督”的新定位。這是新時代發展社會主義協商民主的一個重大認識和實踐問題。

　　一、協商式監督是以協商方式進行的監督，因而是社會主義協商民主的重要組成部分

　　關于“協商式監督”的討論，最大的爭議是認為這個提法容易把人民政協的民主監督職能同政治協商職能混為一談，導致人民政協已經存在的民主監督職能相對弱化的趨勢進一步加劇。應當承認，人民政協的三大職能的發展是不平衡的，民主監督職能長期處于相對弱化狀態，與我國社會主義民主政治發展的要求不完全適應，以致人民政協在部分群眾的印象里是只會“拍手” “鼓掌”。造成這種狀況的原因是復雜的。有宏觀的大背景原因，改革開放以來，中國共產黨堅持以經濟建設為中心，致力于實現社會主義現代化和中華民族的偉大復興，人民政協要圍繞中心、服務大局，這就決定了人民政協的政治協商、參政議政職能在重要程度上優先于民主監督職能。也有人民政協的三項職能存在邊界不清、交叉 重合的問題，同一項政治活動既可以是政治協商，也可以是民主監督或者參政議政，容易導致民主監督湮沒于政治協商或參政議政，難以彰顯出效果。

　　但是，民主監督職能弱化的根本性問題不在于是不是以協商為方式、會不會容易與政治協商相混淆的問題，而是對民主監督重視不夠的問題，是民主監督的體制、機制、程序、規范以及具體運行不完善的問題。人民政協的職能建設有一個逐步深化和細化的過程。最早確立的只是政治協商，1982年12月11日五屆全國政協五次會議上通過的《中國人民政治協商會議章程》才第一次提出“對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，并通過建議和批評發揮民主監督作用”。1994年3月八屆全國政協二次會議通過修訂的《中國人民政治協商會議章程》第二條才正式明確政協“主要職能是政治協商和民主監督”。在相當長的時期內，人民政協的民主監督職能沒有單列出來，不能認為這一時期人民政協沒有發揮民主監督作用，只能說明民主監督作用主要體現在政治協商職能中。這是將政協民主監督稱之為“協商式監督”的歷史依據。

　　《意見》指出：人民政協民主監督“是社會主義協商民主的重要實現形式”。這是把人民政協民主監督概括為“協商式監督”最深刻的意義所在。社會主義協商民主是個大體系，是包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等渠道在內的。在這個協商民主體系中，人民政協因是唯一的專門協商機構而顯示出特殊的重要性。但是政協協商民主也是一個大概念，不單是指人民政協的政治協商職能。2015年中共中央辦公廳印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》指出：“人民政協協商民主是在中國共產黨領導下，參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士履行政治協商、民主監督、參政議政職能，圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協商、凝聚共識的重要民主形式?！辈⑶乙螅骸鞍褏f商民主貫穿履行職能全過程，重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化?！辈粌H明確了人民政協協商民主是通過履行三項職能而實現的，而且還要求在履行職能的全過程來體現。這是將政協民主監督稱為“協商式監督”的理論依據。在實際運作過程中，人民政協的三項職能經常是相互關聯、相互結合的，又是有所區別、各有重點的。正確處理關聯性與區別性的關系很重要，是既能發揮民主監督的獨特作用又與其他職能形成合力的關鍵所在。民主監督與政治協商、參政議政職能的主要關聯在于以協商為方式。因此，《意見》提出的基本原則之一就是： “堅持平等協商，坦誠相見，暢所欲言，尊重不同意見表達，把協商民主貫穿于監督全過程?！标P聯性還在于，政協的民主監督在很大程度上可以利用已有的協商活動來實現，如政協全體會議、常務委員會會議的大會發言增加監督性內容比重，政協常務委員會會議、主席會議、專題協商會、協商座談會、對口協商會等安排一定數量的監督性議題，注意通過提案提出意見、批評、建議，開展監督，政協重點提案中應有民主監督性提案。這樣做可以起到“借臺唱戲”的效果，是簡便易行的方式。民主監督與政治協商、參政議政職能的主要區別在于重點不同?！兑庖姟分赋觯?“民主監督的重點是黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況?！本唧w地說，人民政協的履職活動，如果在決策之前進行，就是政治協商或參政議政;如果在決策實施過程之中進行，就屬于民主監督的范圍。通俗地講， “馬前炮”是協商， “馬后炮”是監督。把握民主監督的這一重點，有助于我們在政協會議和提案等活動中設置民主監督類別。民主監督與其他職能的區別還在于它有特殊的形式，只有用好這些形式才能顯示出民主監督的獨特作用來。如視察監督，政協可就涉及改革發展穩定重大問題的監督性議題，根據監督任務組織委員視察團，著重發現存在的問題和不足，提出批評和建議，推動黨和政府決策部署貫徹落實。又如專項監督，政協可受黨委委托交辦的監督事項確定專項監督議題，組織力量，開展監督性專題調研，抓住重點問題，深入一線明察暗訪，提出改進意見建議。人民政協這些專門的監督形式，是人民政協履行民主監督職能的著力點，應當下大氣力抓緊、抓實、抓好，顯示出人民政協的作為?，F已在人民政協、各民主黨派、工商聯普遍開展的脫貧攻堅民主監督工作，圍繞精準識別、精準施策、精準脫貧等重點工作，深入進行調研，針對普遍性的問題提出解決的思路和對策，在不太長的時間內取得了明顯成效，為在新形勢下人民政協履行民主監督職能開了好頭。

　　二、協商式監督是協助性監督，在社會主義監督體系中起配合性作用

　　關于“協商式監督”的討論，還有一種認識，就是認為這種提法更加突出了政協民主監督的“柔性”特點，使之更不具有約束力。既然民主監督是協商、商量，就不是決定，可以采納，也可以不采納。對監督者來說，是不說白不說，說了也白說;對被監督者來說，是權當耳旁風，不去見于行。產生這種認識的原因，是不清楚政協民主監督在社會主義監督體系中的位置，總想賦予其難以承擔的分量。比如，有種看法認為，在反腐敗斗爭中，只是紀檢部門、司法機關在唱獨角戲，不見人大監督、政協監督的蹤影，以致執政黨的腐敗問題才如此嚴重。

　　《意見》指出： “人民政協民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分?！奔热幻裰鞅O督是整個社會主義體系的一個組成部分，就要擺在其中來認識政協民主監督的地位和作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”。這表明我國社會主義監督體系是由8種監督所構成，民主監督只是其中的一種。這8 種監督各有各的功能，地位和作用不是等同的。其中最重要的起決定性作用的是中國共產黨黨內監督。道理很簡單。從哲學上講，內因是事物發展變化的根本原因，外因只是事物發展變化的條件。相對于外部監督來說，執政黨的內部監督更重要。內部監督不到位，外部監督再用勁，也只能是隔靴搔癢。從政治上講，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是全中國人民 的領導核心。辦好中國的事情，關鍵在黨。正如鄧小平同志所言：“中國要出問題，還是出在共產黨內部?！绷暯娇倳浽谑藢昧腥珪系闹v話中指出：“黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的。只有以黨內監督帶動其他監督、完善監督體系，才能為全面從嚴治黨提供有力制度保障?！秉h內監督是永葆黨的肌體健康的生命之源。因此，加強監督首先要從黨內監督做起，黨的十八屆六中全會通過了新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》(以下簡稱《條例》)，為全面從嚴治黨提供了一部完善的黨內法規。 但是，單有黨內監督是遠遠不夠的。習近平總書記指出：“黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有關國家機關監督、民主黨派監督、群眾監督、輿論監督等結合起來，就不能形成監督合力。各級領導干部要主動接受各方面監督，這既是一種胸懷，也是一種自信?！币虼?，與修訂前的《條例》基本不涉及其他監督不同，新修訂的《條例》專設第六章“黨內監督和外部監督相結合”，把人大、政府、監察機關、司法機關監督，人民政協民主監督，審計機關監督，民主黨派監督，社會監督和輿論監督都納入進來，對各級黨委提出了支持和保證、接受和加強這些監督的要求，特別是就支持民主黨派履行監督職能單設一條，充分說明了中國共產黨對外部監督的高度重視。

　　在我國社會主義監督體系中，政協民主監督(包括民主黨派民主監督)與其他監督形式相比較的一個不同之處在于缺乏法律法規的支撐。在我國社會主義監督體系中，許多監督形式都已經實現了法治化或有法律依據。如中國共產黨的黨內監督有《黨內監督條例》，人大監督有人大常委會《監督法》，行政監督有《行政監察法》、司法監督有人大制定的各項法律法規，審計監督有《審計法》，社會監督有《憲法》第四十一條規定“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”，新聞輿論監督的法律規范已散見在我國的憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單項條例、規章等等規范性文件之中。而政協民主監督卻沒有這方面的法律法規上的規定。這在一定程度上是造成政協民主監督職能弱化、實效性不強的一個原因。正是基于這樣一個客觀存在的事實，與對其他監督形式提出“依法進行監督”的要求不同， 《條例》對人民政協提出的是“依章程進行民主監督”。筆者一直主張，人民政協民主監督也要納入“國家各項工作法治化”軌道，政協章程也屬于我國社會主義法律規范體系之列。還有學者主張，政協章程是“軟法”。人民政協民主監督與其他有法律法規硬性規定的監督形式是不同的。人民政協民主監督既不是權力監督，也不是法律監督，而是一種柔性監督。在我國社會主義監督體系中，既要有剛性監督，也要有柔性監督，如同軟實力也是實力，依法治國要與以德治國相結合一樣。能夠約束權力的不僅是“鐵籠子”，還要有“軟繩索”。人民政協的民主監督，靠的不是權力，不是法律，不是強制性，靠的是真知灼見，靠的是以理服人，靠的是社會影響力。在我國社會主義監督體系中人民政協承擔具有柔性監督性質的民主監督職能，恰恰是政協監督不同凡響的地方，是人民政協能夠與其他監督形式相區別發揮不可替代作用的地方。協民主監督的目的?！兑庖姟分赋觯?“監督目的是協助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力?！绷暯娇倳浽谥醒虢y戰工作會議上指出，我們發展社會主義民主政治、加強社會主義協商民主建設，就是為了發揚民主、集思廣益，避免發生大的失誤。中國共產黨是中國的唯一執政黨，是最高的政治力量，長期處于執政地位，權力高度集中，如果聽不到不同意見，很容易導致盲目決策，一意孤行。因而需要在人民政協接受來自黨外人士的監督。如果把監督當成挑刺兒，或者當成擺設，就聽不到真話、看不到真相，有了失誤、犯了錯誤也渾然不知，那是十分危險的。人民政協的民主監督，是幫助黨和政府改進工作的重要方式，需要把政黨之間的政治監督特別是對執政黨的監督作為重點予以加強。要按照習近平總書記的要求，著眼于避免執政黨犯大錯誤、出現大的失誤，圍繞黨和政府的中心任務和重點工作設置民主監督議題，積極組織政協委員參加黨委及其部門委托的重大事項調研督查活動，邀請政協委員參與紀檢監察機關黨風廉政建設和反腐敗工作的監督檢查，健全委員來信舉報通道，發揮特約監督員作用，開展民主評議活動。政協民主監督不是給黨和政府出難題，而是幫助黨和政府解難題，不是找麻煩，更不是添亂。這才是政協民主監督作為協助性監督應有的作用。

　　三、協商式是成事性監督，因而不同于多黨制、兩黨制條件下的對抗性監督

　　為人民政協的民主監督應該是一種異體監督，而非同體監督，通俗地說，是讓跟自己不同的人來監督，而不是自己人監督自己人，否則根本起不到監督的作用。在人民政協民主監督中鮮見有反對性的意見，甚至批評性意見也很難見到，以致有人指責，參政的民主黨派是執政的中國共產黨的“應聲蟲”，只會“唱贊歌”，哪里有什么真正的監督?由此認為，“協商式監督”的提法只會放大同體監督的性質，不是加強而是削弱了政協的民主監督。甚至有人認為，政協民主監督的發展方向應該像西方國家議會中反對黨對執政黨的監督那樣，才能真正有效。

　　產生這樣的思想認識的根本原因是不懂得我國人民政協的性質，把人民政協同西方國家議會混為一談。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，堅持中國共產黨領導是首要的政治前提。在中國共產黨的領導下實行團結和民主，是人民政協性質的集中體現，是人民政協產生和發展的歷史根據，是人民政協繼往開來的方向和使命。在人民政協中，黨的領導主要是通過協商民主來實現的。習近平總書記在中央統戰工作會議上指出：“民主和協商是實現黨的領導的重要方式。通過發揚民主、廣泛協商，可以使統一戰線廣大成員更加普遍地認同黨的主張，更加自覺地團結在黨的周圍、跟黨走?！痹邳h的十九大報告中更明確指出： “協商民主是實現黨的領導的重要方式?！边@是著眼于堅持和鞏固黨的領導地位和執政地位，把人民政協民主監督定位為“協商式監督”的重要考慮。因此，《意見》定義人民政協民主監督的第一要素就是“在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上”，明確基本原則的第一條就是“堅持中國共產黨的領導，堅定正確的政治方向，圍繞中心、服務大局，依照憲法法律和政協章程有序開展”，并專設第六部分“加強黨對人民政協民主監督工作的領導”。事實證明，黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，也是人民政協事業發展的根本保證。人民政協民主監督能否順利開展并切實取得成效，關鍵在于堅持黨的領導和黨要善于進行領導。各級黨委要深刻認識人民政協民主監督的重要意義，把加強和改進人民政協民主監督工作作為提高執政能力和領導水平、推動和改進工作的重要舉措，把政協民主監督工作安排納入黨委工作總體部署，把重點監督議題列入年度協商計劃，完善民主監督的組織領導機制，確保在黨委集中統一領導下有力有序有效開展。政協黨組要發揮領導核心作用，擔負起堅持和維護黨的領導的政治責任，把方向、管大局、保落實，切實把握監督的方向和原則、節奏和力度，完善民主監督各項機制，確保黨的領導落實到監督工作全過程和各方面。

　　人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，也是我國各政黨實行相互監督的重要平臺?！吨袊伯a黨統一戰線工作條例(試行)》明確把“在政協召開的各種會議、組織的視察調研中提出意見，或者以提案等形式提出批評和建議”作為民主黨派和無黨派人士的民主監督的主要形式之一。人民政協要尊重和保障各民主黨派在政協的各種會議上以本黨派名義發表意見的權利，使各民主黨派真正能夠履行民主監督的職能。人民政協的民主監督也是政治監督。政治監督主要是指執政的中國共產黨和參政的各民主黨派之間在人民政協這一多黨合作和政治協商重要機構中進行的相互監督，監督的對象是我國的各政黨特別是執政的中國共產黨及其各級組織。加強對執政黨的監督是中國共產黨的一貫主張。改革開放之初，鄧小平同志就強調：“由于我們黨的執政黨的地位，我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習氣。因此，對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個方面包括各民主黨派的不同意見，需要接受各個方面的批評和監督，以利于集思廣益，取長補短，克服缺點，減少錯誤?！绷暯酵驹谥醒虢y戰工作會議上明確指出： “我們常講，海納百川，有容乃大。既然要發展統一戰線，既然要做統戰工作，就不可能是清一色的，各式各樣的人都會有，也應該有，否則搞統一戰線就沒有意義了。雖然黨外人士有些人說的話、提的意見有時聽著不舒服，征求意見、統一思想要花時間，但只要他們的出發點是好的，即便說得尖銳一些，即便工作費時一些，也是十分有益的。良藥苦口，忠言逆耳，我們共產黨人要有這個胸襟和氣度。別人的批評，正確的要聽、要改正，不正確的要容、要引導，不能因為怕麻煩就拒人于千里之外?！绷暯娇倳浂啻伪硎?，希望各民主黨派、無黨派人士發揮好民主監督職能，繼承和發揚優良作風，做中國共產黨的諍友摯友。但是也必須清楚，我國民主黨派是中國特色社會主義參政黨，不是在野黨，更不是反對黨。習近平同志在十九大報告中進一步要求：“支持民主黨派按照中國特色社會主義參政黨要求更好履行職能?！泵裰鼽h派對執政的中國共產黨的監督，是親密友黨之間的監督，是善意的監督，是幫助中國共產黨集中力量辦大事、成大事的監督，是成事性的監督，而不是敗事性的監督，是補臺的監督，而不是拆臺的監督。這與西方國家多黨制、兩黨制條件下在野黨、反對黨對執政黨的對抗式監督有本質的區別。蘇聯東歐劇變后，西方敵對勢力加緊對發展中國家策劃“顏色革命”，往往從所針對的國家的政治制度特別是政黨制度開始發難，把不同于他們的政治制度和政黨制度打入另類，煽動民眾搞街頭政治，致使很多國家陷入政治動蕩、社會動亂，人民流離失所。在這種“顏色革命”的影響下，國內也出現了一些模糊認識和錯誤看法，如有的人把西方兩黨制、多黨制奉為圭臬，覺得中國不搞多黨競選、輪流執政不能算民主制度，散布中國民主黨派不以謀取執政為目的就不是真正意義上的政黨的謬論。言下之意，我國民主黨派只有成為反對黨，利用監督形式向執政黨發難，才是真正意義上的政黨。對于這樣的政治圖謀，必須要警惕。如果民主黨派等統一戰線成員不同我們黨肝膽相照、榮辱與共，而是同黨唱不一樣的調，甚至跑到黨的對立面，那我國政治生活會變成什么情況?沒有政局穩定，什么事都辦不成。商以求同，協以成事，這是把握人民政協包括民主黨派民主監督定位于“協商式監督”的一個重要原因。

　　正確理解“協商式監督”，還有一個具體問題需要解決，就是如何認識“批評”是人民政協民主監督的重要方式。人民政協的民主監督職能之所以與政治協商、參政議政職能不同，“批評”是其明顯的特征?！兑庖姟吩诙嗵幹赋隽苏f民主監督的“批評”方式。如“以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督”，基本原則包括“認真負責開展批評”，視察監督“提出批評和建議”， “通過提案提出意見、批評、建議，開展監督”， “維護政協委員對國家機關及其工作人員的工作提出意見、批評、建議的權利”，各級黨委和政府負責同志要“認真傾聽批評和建議”，提倡“尖銳而不極端的批評”等。把握人民政協民主監督的“批評”方式，對于在政協的履職實踐中把是否具有“批評”色彩作為劃分出民主監督類別的標志，從而凸顯出政協民主監督的實績，有重要的操作性意義。過去人民政協的民主監督工作不是沒做，而是大量地湮沒在政治協商、參政議政履職活動之中，既不為人所知，更顯示不出獨特作用。有了民主監督的“批評”這一特殊方式，有助于增強人民政協開展民主監督的自覺性，解決實際上存在的民主監督相對弱化的問題。但是，對政協民主監督的批評方式，也要有一個正確的認識。不能把它理解成政協民主監督的唯一方式，提出批評是監督，提出不同意見、建議也是監督，這是經常把這三者并提的主要原因。另外，批評也不等于指責，簡單地指責容易，但批評則不僅要指出問題，找出不足，也要分析產生問題的原因，還要提出改進的意見建議。在某種意義上講，真正的批評、善意的批評是建設性的，有利于團結的，而不是破壞性的，不利于團結的。正是在這種意義上，中國共產黨把批評和自我批評作為黨的優良傳統和作風之一，把“團結—批評—團結”作為解決人民內部矛盾的基本原則同時也是統一戰線工作的基本方針。人民政協的民主監督要用好批評這個有力武器，發言說到點子上、批評點到關鍵處，設身處地多提建設性意見，真正顯示出實效。(中國西藏網　文/張峰)

　　作者簡介：張峰，中央社會主義學院原副院長、教授